來源：魯法行談

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? 裁判要點

加快推進政府治理規(guī)范化程序化法治化，提高行政機關(guān)依法行政的能力，是中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》提出的基本要求。人民法院應(yīng)充分發(fā)揮行政審判的職能作用，對違法行政行為，依法給予否定性評價，助推法治政府建設(shè)。同時，敗訴行政機關(guān)應(yīng)主動履行人民法院生效裁判，及時糾正違法行為，盡快協(xié)調(diào)化解行政爭議，并以此樹立法治思維和法治意識， 杜絕違法行為的再次發(fā)生，而不是執(zhí)著于司法訴訟程序，在沒有新的事實和證據(jù)、相關(guān)法律規(guī)定明確、難以否定行為違法性的情況下，堅持上訴和申請再審，進一步擴大國家財產(chǎn)損失，如此既不利于化解行政爭議，又浪費司法資源，不利于維護行政機關(guān)的良好形象和行政相對人的合法權(quán)益，人民法院不應(yīng)予以鼓勵和支持。

? 裁判文書

山東省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2021）魯行終1443號

上訴人（原審被告）煙臺市芝罘區(qū)人民政府，住所地山東省煙臺市芝罘區(qū)市府街76號。

法定代表人李良，區(qū)長。

委托代理人閻鋒，山東德衡（煙臺）律師事務(wù)所律師。

委托代理人趙軍，山東德衡（煙臺）律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審原告）于志剛，男，1971年6月19日出生，漢族，住山東省煙臺市芝罘區(qū)環(huán)海路17號方圓汽車修理廠。

委托代理人周新明，北京市京師律師事務(wù)所律師。

委托代理人楊巧麗，北京市京師律師事務(wù)所律師。

上訴人煙臺市芝罘區(qū)人民政府（以下簡稱芝罘區(qū)政府）因被上訴人于志剛訴其房屋征收補償決定一案，不服煙臺市中級人民法院于2021年3月1日作出的（2020）魯06行初111號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭，向雙方當事人送達了受理或者應(yīng)訴案件通知書、合議庭成員告知書以及《二審行政案件訴訟要素表》，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條之規(guī)定，對本案進行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

2019年2月21日，煙臺市芝罘區(qū)發(fā)展和改革局出具《關(guān)于煙臺海上世界項目納入芝罘區(qū)2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的證明》，載明：“煙臺市芝罘區(qū)第十八屆人民代表大會第三次會議于2019年1月22日至1月24日召開，經(jīng)過審議，會議批準了《煙臺市芝罘區(qū)第十八屆人民代表大會第三次會議關(guān)于煙臺市芝罘區(qū)2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的決議》。報告中明確提出了‘加快啟動煙臺海上世界等項目，穩(wěn)步實施環(huán)芝罘灣區(qū)片改造’。”

2019年3月19日，煙臺市規(guī)劃局芝罘分局向芝罘區(qū)煙臺海上世界項目征遷指揮部出具《關(guān)于煙臺海上世界項目規(guī)劃意見的函》，載明：“煙臺海上世界項目位于北馬路以北，環(huán)海路以東。經(jīng)核實，該項目符合城鄉(xiāng)規(guī)劃。”

2019年3月27日，煙臺市芝罘區(qū)發(fā)展和改革局出具《關(guān)于一突堤區(qū)片改造項目更名為煙臺海上世界項目納入<芝罘區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要>的證明》，載明：“煙臺市芝罘區(qū)第十七屆人民代表大會第五次會議于2016年1月20日至22日召開，經(jīng)過審議，會議批準了《煙臺市芝罘區(qū)第十七屆人民代表大會第五次會議關(guān)于煙臺市芝罘區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要的決議》。《綱要》中明確列出了‘芝罘灣一突堤改造項目’作為芝罘區(qū)‘十三五’期間擬實施房屋征收的舊城改造項目。現(xiàn)該項目已更名為煙臺海上世界項目。”

2019年4月28日，煙臺市芝罘區(qū)自然資源局向芝罘區(qū)煙臺海上世界項目征遷指揮部出具《關(guān)于煙臺海上世界項目（環(huán)海路區(qū)片）土地利用總體規(guī)劃情況的復(fù)函》，載明：“……經(jīng)審查，該項目擬用地面積740.0178公頃，其中陸地面積605.7392公頃符合《煙臺市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年），該項目不涉及新增建設(shè)用地，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)。”

2019年4月，山東德衡（煙臺）律師事務(wù)所為案涉項目編制《芝罘區(qū)環(huán)海路區(qū)片征收項目重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告》。

2019年5月24日，煙臺農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司芝罘區(qū)南大街支行出具《芝罘區(qū)煙臺海上世界項目環(huán)海路區(qū)片房屋征收補償資金證明》，載明：“截止2019年5月24日，煙臺市芝罘區(qū)國有土地房屋征收補償中心累計在我行存款人民幣2.16億元，專款用于芝罘區(qū)煙臺海上世界項目環(huán)海路區(qū)片房屋征收補償工作。”

2019年6月21日，被告作出《煙臺海上世界項目（環(huán)海路區(qū)片）非住宅房屋征收與補償方案（征求意見稿）》。該征求意見稿在被告網(wǎng)站及被征收人范圍內(nèi)予以公告。征求公眾意見期限為30天。

2019年8月13日，被告作出《關(guān)于<煙臺海上世界項目（環(huán)海路區(qū)片）非住宅房屋征收與補償方案>征求意見和修改情況的說明》，載明：“征求意見期間，部分產(chǎn)權(quán)人要求給予產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置，現(xiàn)對產(chǎn)權(quán)人意見答復(fù)如下：本區(qū)域非住宅房屋實行貨幣補償。”該說明在被告網(wǎng)站及被征收人范圍內(nèi)予以公告。

煙臺市芝罘區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡稱芝罘區(qū)住建局）作出《芝罘區(qū)煙臺海上世界項目環(huán)海路區(qū)片權(quán)屬公示表》，載明房屋征收范圍內(nèi)房屋產(chǎn)權(quán)人、房屋坐落、房產(chǎn)證編號及有證房面積等情況，該表在被征收人范圍內(nèi)予以公示。

2019年9月9日，被告作出煙芝政征〔2019〕3號《煙臺市芝罘區(qū)人民政府房屋征收決定》，對東至港灣大道，西至環(huán)海路，南至環(huán)海路立交橋，北至煙臺邊防檢查站南附近區(qū)域范圍內(nèi)的國有土地上非住宅房屋（規(guī)劃保留建筑除外）實施征收。征收部門為芝罘區(qū)住建局，征收實施單位為幸福街道辦。該決定載明被征收人享有復(fù)議和訴訟的權(quán)利。其后附的《煙臺海上世界項目（環(huán)海路區(qū)片〉非住宅房屋征收與補償方案》中載明：“案涉項目征收補償方式及補償標準：實行貨幣補償方式。……包括:（一）被征收房屋貨幣補償……（二）停產(chǎn)停業(yè)損失補償……（三）搬遷與附屬設(shè)施及室內(nèi)裝修補償……”上述征收決定及征補方案在被告信息公開平臺網(wǎng)站及被征收人范圍內(nèi)予以公示。原告未在法定期限內(nèi)對該決定申請復(fù)議或提起訴訟。

2019年9月24日，芝罘區(qū)住建局發(fā)布了《關(guān)于煙臺海上世界項目（環(huán)海路區(qū)片）協(xié)商選定房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的公告》，該公告在被告網(wǎng)站及被征收人范圍內(nèi)予以公示，其后附的《煙臺海上世界項目（環(huán)海路區(qū)片）推薦房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)公示》中列明9家評估公司，其中包括“山東久豐土地房地產(chǎn)評估事務(wù)所有限公司”。2019年9月27日，幸福街道辦發(fā)布《通知》，載明協(xié)商選定評估機構(gòu)的時間為2019年9月30日、地點為幸福南路55號（八仙口海參二樓），該通知在征收范圍內(nèi)向被征收人予以張貼公示。

2019年10月18日，芝罘區(qū)住建局作出《煙臺海上世界項目（環(huán)海路區(qū)片）非住宅簽約期公告》，載明簽約期限自2019年10月19日至2019年11月18日。該公告在被告信息公開平臺網(wǎng)站及被征收人范圍內(nèi)予以公示。原告在簽約期內(nèi)未與征收部門簽訂補償協(xié)議。

2019年11月4日，送達人員向原告送達《房屋價值評估報告》，《送達回證》上載明：“被征收人對評估報告有異議的，應(yīng)當自收到評估報告之日起十日內(nèi)，向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)書面申請復(fù)核。對復(fù)核結(jié)果有異議的，有權(quán)進一步向房地產(chǎn)評估專家委員會申請鑒定。”原告在送達回證上簽字。2020年11月27日的庭審中，原告主張其僅收到評估結(jié)果報告，被告主張因原告已持有《煙臺海上世界項目（環(huán)海路區(qū)片）被征收房屋初步分戶評估結(jié)果公示表》，故不需向原告送達完整的評估報告。

2019年11月9日，原告對上述評估報告申請復(fù)核評估。山東久豐土地房地產(chǎn)資產(chǎn)評估咨詢有限公司于2019年11月10日收到該申請并出具簽收函，于2019年11月15日向原告作出《關(guān)于于志剛申請復(fù)核評估的回復(fù)》，載明如下內(nèi)容：對海鮮暫養(yǎng)設(shè)備、生產(chǎn)用電力設(shè)備等部分設(shè)備本次予以評估補漏（補評估差價）；對衛(wèi)生間及配套設(shè)施、三相電需要重新現(xiàn)場評估查看，予以補漏評估；如原告仍對評估復(fù)核結(jié)果有異議，請于收到回復(fù)后十日內(nèi)向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。原告不服該回復(fù)，向煙臺市房屋征收評估專家委員會提出《鑒定申請》，煙臺市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局工作人員于2019年12月3日接收該申請。2020年12月15日的庭審中，被告主張原告于2019年12月11日提交《申請書》，該申請書載明：“因久豐評估公司漏補項目還未評估完畢，故申請撤回本次的復(fù)議申請，待評估結(jié)束后，我仍保留復(fù)議權(quán)。”原告對該申請書不予質(zhì)證。

原審法院認為，一、關(guān)于房屋征收決定及補償方案的審查。被告作出的房屋征收決定符合當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，作出決定前編制了重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，原審法院對此予以確認。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十一條第二款規(guī)定：“因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。”本案中，被告針對涉案征收與補償方案征求意見期間，被征收人提出給予產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的要求，被告僅答復(fù)稱“本區(qū)域非住宅房屋實行貨幣補償。”未按照上述程序規(guī)定組織聽證會和修改方案，其只有貨幣補償?shù)恼魇昭a償方案亦違反了《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十一條第一款關(guān)于“被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換”的規(guī)定，該征收補償方案直接剝奪了被征收人的法定選擇權(quán)，明顯違法。

二、關(guān)于評估程序及評估結(jié)果的審查。《國有土地上房屋征收評估辦法》第二十條第一款規(guī)定：“被征收人或者房屋征收部門對評估結(jié)果有異議的，應(yīng)當自收到評估報告之日起10日內(nèi)，向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復(fù)核評估。”第二十一條規(guī)定：“原房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)應(yīng)當自收到書面復(fù)核評估申請之日起10日內(nèi)對評估結(jié)果進行復(fù)核。復(fù)核后，改變原評估結(jié)果的，應(yīng)當重新出具評估報告；評估結(jié)果沒有改變的，應(yīng)當書面告知復(fù)核評估申請人。”第二十二條規(guī)定：“被征收人或者房屋征收部門對原房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的復(fù)核結(jié)果有異議的，應(yīng)當自收到復(fù)核結(jié)果之日起10日內(nèi)，向被征收房屋所在地評估專家委員會申請鑒定。被征收人對補償仍有異議的，按照《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條規(guī)定處理。”根據(jù)本案已查明的事實和被告主張的內(nèi)容，房屋征收部門組織被征收人協(xié)商選定了房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)，評估機構(gòu)對原告被征收房屋入戶勘查后作出房地產(chǎn)價值評估報告并向原告送達。原告因?qū)υu估結(jié)果有異議而向評估機構(gòu)申請復(fù)核，評估機構(gòu)作出的回復(fù)中，同意對原告提出的部分項目進行補漏評估，原告也據(jù)此撤回了向評估專家委員會的鑒定申請，評估機構(gòu)于2020年12月4日針對漏項作出了評估報告。因此，被告在評估機構(gòu)的漏項評估報告未出具的情況下即于2020年9月30日作出本案被訴補償決定，主要依據(jù)不足。

三、關(guān)于補償決定補償內(nèi)容的審查。如前所述，本案被訴補償決定的補償內(nèi)容缺項且剝奪了原告作為被征收人的法定選擇權(quán)。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：……（一）要證據(jù)不足的；……（二）違反法定程序的；……”本案被訴補償決定依據(jù)的房地產(chǎn)價格評估報告尚未完成法定程序，補償內(nèi)容缺項且安置補償方案剝奪了原告作為被征收人的法定選擇權(quán)。且原告不同意將被告提交的漏項評估報告與本案被訴補償決定一并審理。因此，本案被訴補償決定的主要依據(jù)不足，違反法定程序，依法應(yīng)予撤銷。

芝罘區(qū)政府不服原審法院判決上訴稱，一、原審判決認定上訴人發(fā)布的煙臺海上世界項目（環(huán)海路區(qū)片）非住宅房屋征收與補償方案違法，不符合法律規(guī)定，應(yīng)予糾正。1.原審判決認定上訴人未按照《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定組織聽證會和修改方案違法，事實認定錯誤。2.原審判決認定“只有貨幣補償?shù)恼魇昭a償方案違反條例規(guī)定直接剝奪了被征收人的法定選擇權(quán)，明顯違法”，適用法律錯誤。3.涉案項目作為非住宅征收項目，貨幣補償方式符合實際情況。二、原審判決認定“上訴人在漏項評估報告未出具的情況下做出補償決定主要依據(jù)不足”，適用法律錯誤。三、原審判決認定涉案項目征收補償方案違法否定了涉案征收項目的合法基礎(chǔ)，不符合當?shù)厣鐣怖妗?.涉案項目補償方案并沒有剝奪被上訴人補償方式的選擇權(quán)。2.涉案項目征收補償方案充分考慮了現(xiàn)實情況、客觀條件和公共利益，不宜對其作違法認定。3.參照最高人民法院（2020）最高法行再8號行政判決，原審法院認定案涉項目補償方案違法，實際相當于認定項目征收決定違法，屬于審查超限。綜上，請求撤銷原審判決，發(fā)回重審或查明事實后改判或糾正原審判決；被上訴人承擔本案訴訟費用。

被上訴人于志剛未向本院提交答辯意見。

雙方當事人在原審中提交的證據(jù)和依據(jù)已經(jīng)原審法院庭審質(zhì)證并隨案移送本院。二審程序中，上訴人芝罘區(qū)政府向本院提交《煙臺海上世界項目（環(huán)海路區(qū)片）非住宅房屋征收與補償方案》征求意見表復(fù)印件4份及《情況說明》復(fù)印件5份，用以說明其在征收決定發(fā)布前已經(jīng)就補償方案征求了被征收人的意見，并未剝奪其補償方式選擇權(quán)。經(jīng)合議庭評議，本院認為，上述證據(jù)材料不屬于《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十二條規(guī)定的“新的證據(jù)”，芝罘區(qū)政府應(yīng)當在一審程序中提供，其在二審程序中提供但無正當理由，且不足以證明其主張，本院不予接納。

經(jīng)審理，本院查明的事實與原審法院一致，本院予以確認。

本院認為，本案的審理重點是原審法院以本案被訴征收補償決定主要證據(jù)不足、違反法定程序為由判決予以撤銷并判令芝罘區(qū)政府限期重做，認定事實是否清楚，適用法律是否正確。

首先，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條、第十九條的規(guī)定，市、縣級人民政府為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補償。對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。原審法院已查明，被征收人于志剛對涉案被征收房地產(chǎn)的評估結(jié)果有異議，向涉案項目選定的評估機構(gòu)山東久豐土地房地產(chǎn)資產(chǎn)評估咨詢有限公司提出復(fù)核評估申請，復(fù)核評估機構(gòu)認可存在遺漏評估情形。上訴人芝罘區(qū)政府在補漏評估未完成的情況下，即作出本案被訴征收補償決定，明顯不符合前述規(guī)定中“公平補償”原則及先評估、后補償?shù)某绦蛞蟆Ｔ瓕彿ㄔ赫J定上訴人芝罘區(qū)政府作出本案被訴征收補償決定主要證據(jù)不足、程序違法，并無不當。

其次，本案被訴行政行為是上訴人芝罘區(qū)政府對被上訴人于志剛作出的征收補償決定，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六條的規(guī)定，人民法院應(yīng)著重對該征收補償決定的合法性進行審查。但涉案征收補償方案作為該征收補償決定的前置征收行為的附隨內(nèi)容，對該征收補償決定相關(guān)內(nèi)容具有實質(zhì)性影響，原審法院秉持“重大且明顯違法”原則予以審查，并根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十一條的相關(guān)規(guī)定作出評判，并無不當。上訴人芝罘區(qū)政府據(jù)以證明其主張的、最高人民法院（2020）最高法行再8號行政判決亦反映出相同的裁判理念。故芝罘區(qū)政府主張原審法院超限審查，無任何事實和法律依據(jù)，本院不予支持。芝罘區(qū)政府還主張多數(shù)被征收人認可涉案項目征收補償方案、未剝奪被上訴人的選擇權(quán)，因其未提供充足的證據(jù)予以證實，本院亦不予支持。芝罘區(qū)政府應(yīng)承擔因其舉證不利而帶來的相應(yīng)的法律后果。

最后， 在遺漏補償事實清楚、相關(guān)法律規(guī)定明確的情況下，芝罘區(qū)政府一方面強調(diào)涉案項目作為山東省以及煙臺市重點工程項目涉及當?shù)厣鐣怖妫硪环矫鎱s并未積極解決行政執(zhí)法過程中存在的問題并及時履行補償安置義務(wù)，反而執(zhí)著于裁判規(guī)則等問題而堅持上訴，既不符合中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》關(guān)于加快推進政府治理規(guī)范化程序化法治化的要求，也不利于該項目的順利推進，不利于被征收人合法權(quán)益及時得到保護和救濟，不利于行政爭議的化解，更不利于行政機關(guān)良好形象的樹立和維護，不應(yīng)予以鼓勵和支持。

綜上，原審法院判決認定事實清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。上訴人的上訴請求不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判決。

二審案件受理費50元，由上訴人煙臺市芝罘區(qū)人民政府負擔。

本判決為終審判決。

審判長 許 琳

審判員 曹林燦

審判員 李 拙

二〇二一年九月二十三日

書記員 王超群

山東省高級人民法院

行 政 裁 定 書

（2021）魯行賠申194號

再審申請人（一審被告、二審上訴人）濟南市歷城區(qū)人民政府山大路街道辦事處，住所地山東省濟南市歷城區(qū)山大路140號。

法定代表人張林，主任。

委托代理人劉瑞璇，山東平正大律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審原告、二審上訴人）山東遠方泰通汽車銷售服務(wù)有限公司，住所地山東省濟南市歷城區(qū)七里河路37號。

法定代表人趙榮祥，總經(jīng)理。

原審第三人濟南市歷城區(qū)山大路街道甸柳社區(qū)居民委員會，住所地山東省濟南市歷城區(qū)山大南路13號。

法定代表人王建榮，主任。

再審申請人濟南市歷城區(qū)人民政府山大路街道辦事處與被申請人山東遠方泰通汽車銷售服務(wù)有限公司行政賠償一案，不服本院于2021年6月3日作出的（2021）魯行賠終65號行政賠償判決，向最高人民法院申請再審。最高人民法院于2021年9月3日作出（2021）最高法行決5103號決定書，決定將該案交由本院審查，要求本院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定進行審查處理。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

濟南市歷城區(qū)人民政府山大路街道辦事處以其申請再審事由符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（二）（三）（四）項之規(guī)定為由申請再審。

本院認為：原審法院判決再審申請人賠償因強制拆除行為造成的損失認定事實清楚，適用法律正確。 再審申請人雖稱有新的證據(jù)，足以推翻原判決，但其主張的所謂新證據(jù)在原審判決中已有述及，理由明顯不能成立。再審申請人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。再審申請人作為行政機關(guān)，今后應(yīng)當樹立起法治思維和法治意識，杜絕違法強拆行為，主動履行人民法院生效裁判，其堅持上訴和申請再審，進一步擴大國家財產(chǎn)損失，既不利于化解行政爭議，又浪費司法資源，不利于維護行政機關(guān)的良好形象，不應(yīng)予以鼓勵和支持。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回濟南市歷城區(qū)人民政府山大路街道辦事處的再審申請。

審 判 長 侯 勇

審 判 員 王修暉

審 判 員 李莉軍

二〇二一年十月八日

法 官 助 理 王麗強

書 記 員 徐穎格

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